Construcción naval estadounidense: política y progreso

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Cuando se les preguntó acerca de los principales problemas que enfrentan los constructores navales, los ejecutivos del Shipbuilders Council of America (SCA) enumeraron una serie de temas y preocupaciones. SCA es la única asociación comercial nacional que representa a los astilleros estadounidenses dedicados a la construcción y reparación de embarcaciones militares y otras embarcaciones gubernamentales y comerciales, y a las empresas que suministran bienes y servicios a la industria de la construcción naval.

Los cierres tienen consecuencias
Matthew Paxton y Paula Zorensky son, respectivamente, presidente y vicepresidente de SCA. ¿Su principal preocupación federal a finales de septiembre? Un cierre del gobierno estadounidense.

Paxton y Zorensky dijeron que incluso un cierre breve afectaría los presupuestos, la seguridad, la supervisión de la agencia y, por supuesto, los cronogramas de construcción. Y cuanto más dura, peor se pone. "Queremos comenzar el próximo año fiscal", comentó Paxton, "para mantener el fuerte impulso que subyace a los programas de construcción de buques".

Afortunadamente, los acontecimientos avanzaron en la dirección correcta cuando, en el último minuto, el 30 de septiembre, el Congreso aprobó la HB 5860, una resolución continua (CR) para ampliar la financiación actual del año fiscal 23. Pero esto no hizo más que retrasar el camino, ya que el CR sólo proporciona financiación hasta el 17 de noviembre, cuando se espera que se apruebe un proyecto de ley de presupuesto final. Si no, será nuevamente un déjà vu.

(El año fiscal federal va del 1 de octubre al 30 de septiembre. Los dramas presupuestarios de última hora pueden hacer que sea fácil olvidar que el proceso comienza el primer lunes de febrero. Para el 17 de noviembre, pasarán poco más de dos meses antes de que el Congreso comience a trabajar. sobre el gasto del año fiscal 25).

"Queremos comenzar el próximo año fiscal para mantener el fuerte impulso que subyace a los programas de construcción de buques". – Matthew Paxton, presidente del Shipbuilders Council of America (Foto: SCA)

La Ley Jones y la claridad
Para los miembros de la SCA, las sentencias de la Ley Jones constituyen otro conjunto de cuestiones importantes. Las políticas claras son fundamentales, en particular las decisiones de Aduanas y Protección Fronteriza (CBP). Los proyectos de energía eólica marina requerirán cientos de nuevas embarcaciones construidas en Estados Unidos, pero no se realizarán inversiones multimillonarias si las políticas operativas son turbias.

Como ejemplo, Paxton y Zorensky citaron una sentencia de la CBP vinculada a la instalación de monopilotes en torres eólicas (tubos de acero clavados en el lecho marino, que forman una base para construcciones adicionales). En julio, se preguntó a la CBP si constituía una violación de la Ley Jones si un buque de instalación no calificado para la navegación costera trabajaba, sin anclar, para instalar monopilotes en un lugar prístino del lecho marino en aguas estadounidenses.

En agosto, CBP respondió: No. "El transporte de cimientos de monopilotes desde un punto costero de los EE. UU. hasta un lugar prístino en el lecho marino de la OCS por parte de un buque no calificado para la navegación costera no violaría la Ley Jones".

Esto fue cuestionado, no sólo por la SCA sino por una coalición más amplia, la American Maritime Partnership (AMP). En consecuencia, en septiembre, en una carta a Jennifer Carpenter, presidenta y directora ejecutiva de American Waterways Operadores (AWO) y miembro de la junta directiva de AMP, CBP escribió que, tras la revisión, “modificó” su decisión. AMP había planteado una cuestión que no fue abordada por CBP, es decir, si se trataba de una violación de la Ley Jones si (1) una embarcación anclaba al lecho marino prístino debido a las inclemencias del tiempo severas y (2) la embarcación anclada realizaba trabajos en ese punto.

La carta de septiembre de CBP revisó su conclusión anterior (o “mantenimiento”, para usar el lenguaje de CBP). En la carta de AMP, CBP escribe:

“Anclar el buque de instalación al fondo del mar para ayudar en su actividad de instalación, incluso si se debe a inclemencias del tiempo, resultaría en una violación de la Ley Jones. En este caso, el buque de instalación estaría unido al OCS a través del ancla con el fin de explorar, desarrollar o producir recursos, incluidos recursos energéticos no minerales. Por lo tanto, tal anclaje establecería el buque de instalación como un punto costero mientras exista el vínculo y resultaría en una violación de la Ley Jones una vez que los monopilotes estén descargados en el buque”.

CBP escribe que "tras la revisión, hemos modificado HQ H328718 (el número de referencia del documento) en parte para aclarar sus tenencias". Se trata de un cambio en apenas dos meses, una vacilación de políticas con impactos reales en los mercados y las inversiones.

"No necesitamos que todo esté entre la maleza", comentó Zorensky, "pero las decisiones consistentes y predecibles son importantes para las finanzas y para los constructores navales estadounidenses".

"Unas sentencias coherentes y predecibles son importantes para las finanzas y para los constructores navales estadounidenses." – Paula Zorensky, vicepresidenta del Shipbuilders Council of America (Foto: SCA)

Paridad nacional/exterior en el empleo
Otra preocupación importante, y que todavía está en juego en el Congreso, es la legislación que afecta a los trabajadores estadounidenses en nuevos proyectos de energía marina. Este esfuerzo fue iniciado por el senador Bill Cassidy (R-La.) en febrero de 2022 cuando presentó la “Ley Estadounidense de Equidad para los Trabajadores Offshore (AOWFA)”. Cassidy dijo que el proyecto de ley "proporciona igualdad de condiciones entre los buques con bandera estadounidense y los buques con bandera extranjera que trabajan en actividades de energía marina en aguas estadounidenses".

Más de 100 empresas y organizaciones marítimas, incluido Matthew Paxton de SCA, firmaron una carta respaldando a AOWFA. La carta proporciona información sobre las preocupaciones de las empresas estadounidenses. Señala que todos los buques, plataformas, plataformas u otras estructuras en la plataforma continental exterior (OCS) de EE. UU. deben estar tripulados por ciudadanos estadounidenses o residentes permanentes legales. Sin embargo, existe una exención para los buques de propiedad extranjera a fin de ser justos cuando se contrata a marineros estadounidenses para proyectos costa afuera en el extranjero.

Pero esta asignación de juego limpio necesita revisión, escribieron las organizaciones marítimas al senador Cassidy. Ellos explican:

“En la práctica, la exención no ha proporcionado acceso recíproco a aguas extranjeras para marineros o empresas estadounidenses, pero ha permitido que buques extranjeros propiedad de empresas extranjeras con sede en algunos de los países más ricos utilicen marineros de países con salarios bajos. Cuando son empleados en nuestras aguas, estos marineros no reciben salarios estadounidenses, sino salarios que reflejan las tarifas pagadas en el mercado internacional”.

El proyecto de ley de Cassidy ahora forma parte de HR 2741, la Ley de Autorización de la Guardia Costera de 2023. En un documento de antecedentes, SCA escribe que AOWFA "es probable que resulte en una mayor construcción naval nacional para el mercado eólico marino de EE. UU.". Al cerrar las lagunas jurídicas en materia de empleo nacional y extranjero, SCA escribe que “las empresas que deseen operar en el mercado eólico marino estadounidense se verán obligadas a realizar inversiones en embarcaciones construidas en Estados Unidos”.

'Gerente de Construcción de Buques (VCM)'
Cuando se les preguntó sobre las nuevas tendencias y desarrollos de la industria, Paxton y Zorensky rápidamente hicieron referencia a la entrega, en septiembre, del Empire State del Philly Shipyard, el nuevo buque escuela especialmente construido para el SUNY Maritime College, el primero de una serie de buques de este tipo que se construirán en el estado de EE. UU. academias marítimas en los próximos años.

La referencia de Paxton y Zorensky no fue sólo al barco, aunque el barco en sí y sus capacidades duales para misiones humanitarias y de entrenamiento seguramente merecen atención. Más bien, sus comentarios se centraron en un nuevo modelo de negocio. Más específicamente, un modelo de contrato de Gerente de Construcción de Embarcaciones (VCM), un requisito programático establecido por el Congreso en la Ley de Autorización de Defensa Nacional de 2017, que ordena a MARAD que “prevea que una entidad distinta de la Administración Marítima contrate la construcción del NSMV” ( es decir, el Buque Multimisión de Seguridad Nacional, un descriptor más amplio para los nuevos buques escuela.

Empire State es el primero de cinco nuevos barcos que está construyendo Philly Shipyard en el marco del programa NSMV de MARAD. Los buques se utilizarán para formar cadetes en las academias marítimas estatales del país. (Foto: MARAD)

El Empire State es el primer barco construido en el marco de VCM. Paxton y Zorensky comentaron enfáticamente: Un éxito. Hazlo otra vez. Fue el modelo VCM el que mantuvo al NSMV a tiempo y dentro del presupuesto, atributos obviamente importantes para los constructores navales, sus clientes y, en este caso, los contribuyentes estadounidenses.

Los lectores pueden reconocer una serie de eventos que se alinean aquí. Después de que el Congreso estableciera la demanda de VCM, MARAD anunció en 2019 que seleccionó a Tote Services, Inc., de Jacksonville, Florida, como Gerente de Construcción de Buques de NSMV. El cargo de Tote era supervisar y gestionar el diseño detallado, la construcción, las pruebas y la entrega.

Es importante destacar que a TOTE Services también se le encomendó la tarea de emitir una solicitud de propuestas para los astilleros. En abril de 2020, TOTE Services adjudicó a Philly Shipyard un contrato para construir hasta cinco NSMV. La colocación de la quilla del Empire State se realizará en mayo de 2021.

“Llevó algún tiempo lograr que [el proceso VCM] fuera correcto, pero la exigencia de éxito era importante. Todas las partes permanecieron en sus carriles. Esto fue decisivo para la industria”. – Ben Christian, vicepresidente de desarrollo empresarial y nueva construcción, TOTE Services (Foto: TOTE)

Ben Christian es vicepresidente de desarrollo empresarial y nuevas construcciones de TOTE Services. John Bond es director de proyectos y gerente del programa NSMV de Philly Shipyard, Inc. A ambos se les pidió su opinión y asesoramiento sobre el proceso VCM y el proyecto Empire State.

El Empire State exigía un nuevo tipo de compromiso por parte del gestor del contrato, del astillero y de MARAD, afirmó Christian. “Llevó algún tiempo hacerlo bien”, añadió, “pero la exigencia de éxito era importante. Todas las partes permanecieron en sus carriles. Esto fue decisivo para la industria”.

Ambos hombres comentaron que MARAD no era un socio distante, sino que seguía comprometido. "Fueron buenos asegurándose de que hiciéramos lo que dijimos", dijo Bond. Pero una vez que se tomó una decisión, todos la respetaron. Observaron que el equipo del proyecto MARAD era más pequeño que el de proyectos gubernamentales similares anteriores. Impacto en el mundo real: menos jefes para TOTE Services y Philly Shipyard.

Bond comentó que el modelo VCM “nos ayudó a construir embarcaciones. Eso es lo que mejor hacemos”. El VCM estableció un estatus de independencia entre las partes, evitando múltiples niveles de revisiones, informes y burocracia relacionada.

Como ejemplo, Bond hizo referencia a la necesidad de realizar el trabajo de diseño rápidamente. “No queríamos rehacer ningún trabajo”, comentó. VCM permitió un proceso más rápido, similar al del sector privado, con un ritmo comercial, no con los cronogramas gubernamentales tradicionales. "Queríamos minimizar el cambio", dijo Christian, "y dedicamos tiempo desde el principio a lograr el diseño correcto".

Otro ejemplo: el VCM evitó pruebas dobles en el mar: una realizada por el astillero y luego otra ordenada por el gobierno, una duplicación con importantes impactos en los costos, una duplicación que podría haber ocurrido “por costumbre”, comentó Christian. Calificó de “innovadora” la prueba marítima integrada del Empire State.

Christian y Bond esperan que el éxito de NSMV conduzca a más contratos estilo VCM y a la construcción de más barcos para satisfacer las necesidades marítimas de Estados Unidos.

“[El modelo VCM] nos ayudó a construir embarcaciones. Eso es lo que mejor hacemos”. – John Bond, director de proyecto y director del programa NSMV, Philly Shipyard, Inc. (Foto: Philly Shipyard)

El punto de vista de MARAD
Laila Linares es la Gerente Senior del Programa NSMV de MARAD. Se le preguntó sobre el modelo VCM y el importante hito con la entrega del Empire State. En respuesta a las preguntas enviadas por correo electrónico, brindó amplia información sobre el modelo VCM, así como sus pensamientos sobre las lecciones aplicables a proyectos futuros.

Linares dijo que el modelo VCM le ahorró al gobierno cientos de millones de dólares y varios años en tiempo de construcción. Una razón fundamental fue el extenso trabajo inicial de MARAD en el diseño de embarcaciones, un enfoque que permitió a TOTE Services y Philly Shipyard pasar rápidamente a la producción.

Explicó que MARAD utilizó un contrato “firme y de precio fijo”, típico, dijo, de los mercados comerciales, que reducía el riesgo de sobrecostos y retrasos. Otra medida fue el desarrollo de una adjudicación de Entrega Indefinida/Cantidad Indefinida (IDIQ) para astilleros únicos, un enfoque que protegía aún más los intereses contractuales del Gobierno. MARAD quiere cinco buques escuela, pero no dispone de financiación completa en este momento. El IDIQ aprovechó economías de escala que no estaban disponibles en múltiples astilleros.

“El enfoque IDIQ”, explicó Linares, “proporcionó la flexibilidad adecuada para respaldar la financiación/construcción inicial de los dos primeros buques y luego para los buques restantes para completar la Clase Estatal NSMV. Al trabajar con un solo astillero en lugar de múltiples, hemos podido lograr una mayor eficiencia y ahorro de costos a través del control de configuración, con embarcaciones de idéntico diseño y equipamiento”.

"A través del modelo VCM, hemos aprendido mucho sobre las capacidades y brechas de la construcción naval de Estados Unidos". – Laila Linares, Gerente Senior del Programa NSMV, MARAD (Foto: MARAD) Linares calificó el programa NSMV como “un nuevo capítulo en la construcción naval federal, un nuevo compromiso histórico con la educación marítima, las mejores prácticas de construcción naval y la industria marítima de los EE. UU.”. Dijo que el gobierno se benefició de la capacidad de aprovechar los procesos de adquisición de entidades comerciales para maximizar la competencia y la experiencia. El modelo VCM, añadió, “creó un enfoque altamente competitivo y simplificado que otras entidades gubernamentales pueden utilizar en el futuro para adquirir barcos”.

De hecho, Linares dijo que el gobierno tiene una oportunidad única de revisar y preguntar: “¿Qué funcionó bien, qué no funcionó tan bien y cuáles son algunas formas en que el modelo VCM puede fortalecerse aún más?”

Dijo que ya hay un cambio en el sector federal de construcción naval debido a este éxito inicial de VCM. Ella llamó a esto "un paso audaz" que minimizó el riesgo debido a un diseño sólido y apegarse a ese diseño - "lo que significa", dijo, "no cambiar los requisitos de diseño durante la construcción" - y establecer expectativas de entrega y presupuesto. Y añadió: "Creo que habrá partes de la construcción naval gubernamental que tendrán dificultades para 'soltarse' un poco, pero estamos dispuestos a compartir nuestras experiencias".

Linares dijo que MARAD ha recibido consultas de otras agencias federales y estatales sobre el modelo de adquisición de VCM. "Este es un gran momento para que compartamos las mejores prácticas", comentó. Más específicamente, señaló que “el Congreso está interesado en que lo hagamos de nuevo” y se refirió a la construcción de los buques Ready Reserve Force o RRF. Esta financiación aún debe ser aprobada por la Oficina de Gestión y Presupuesto, pero cuando esos proyectos estén listos para avanzar, es probable que avancen dentro del marco de VMC.

Se le preguntó a Linares sobre las lecciones que podrían transferirse o impactar de otra manera a los astilleros del sector privado.

El concepto VCM, dijo, "en realidad no es más que un enfoque comercial para la construcción naval que utiliza astilleros del sector privado para construir según lo diseñado, en el cronograma y a un precio fijo". Esto fue defendido por la industria marítima, explicó además, como el mejor modelo porque “mejora la base industrial marítima de Estados Unidos, desde el acero hasta los proveedores, desde los administradores de barcos hasta los constructores de barcos, y crea nuevos empleos para la fuerza laboral estadounidense. A través del modelo VCM, hemos aprendido mucho sobre las capacidades y brechas de la construcción naval de Estados Unidos”.

Para concluir, Linares dijo que MARAD trabajará con el Departamento de Transporte y el Congreso para fortalecer la construcción naval y la manufactura relacionada en Estados Unidos. Además, dijo que MARAD está buscando formas de aumentar las capacidades de reparación de barcos y la mano de obra calificada de los EE. UU. a través de programas de subvenciones y ayudando a las instituciones de formación técnica y vocacional. Tiene la esperanza de que futuros proyectos de construcción naval de MARAD, como el NSMV, se expandan a más astilleros.

"Nada apoyará más a esta industria crítica", escribió en un comentario final, "que una demanda constante, predecible y a largo plazo de capacidades de reparación y construcción naval comercial".